Budżet partycypacyjny – tak doskonały, jak go zaplanujemy

Można mieć pretensje o to, że budżet partycypacyjny nie działa. Ale na początek warto oddzielić ideę od jej wcielenia w postaci kolejnych edycji. Budżet partycypacyjny jest na tyle doskonały na ile go doskonale zaplanujemy i zrealizujemy.

Gościnnie dla Pańskiej Skórki: OKTAWIUSZ CHRZANOWSKI

Truizm szczególnie ważny do podkreślenia kiedy mowa o oczekiwaniach wobec tego narzędzia. Nie ma jednej uzgodnionej wersji tych oczekiwań, tak jak nie ma nigdzie zadekretowanego odgórnie kształtu budżetu partycypacyjnego ani w postaci recepty na doskonały proces, ani w postaci ideału, który należałoby wcielać w życie.
Według jednej z (sic!) najogólniejszych definicji budżet partycypacyjny to proces angażujący obywateli w dyskusję, deliberację (rozważanie) i podejmowanie decyzji o przeznaczeniu środków z budżetu publicznego, a przez to, o kierunkach rozwoju polityk publicznych. W tak zakreślonych ramach wskazane przez Pańską Skórkę problemy nie są „grzechami” budżetu partycypacyjnego tylko wyzwaniami, które powinni rozważyć jego organizatorzy.

Demokracja partycypacyjna nie jest konkurentką demokracji przedstawicielskiej, a obywatele i obywatelki nie są konkurentami radnych i zarządów gmin. Partycypacja nie jest kapitulacją wybranych w demokratycznych wyborach polityków i pracujących z nimi urzędników, wręcz przeciwnie: uzupełnia mechanizmy sprawowania władzy opierając się na obaleniu mitu, że radny i prezydent jest wszystkowiedzącą wyrocznią. Akt wyborczy – oddanie głosu nie jest powiązane z magiczną transmisją danych o wszystkich potrzebach głosującego do głowy i wyobraźni przyszłego radnego czy prezydenta. Szczególnie w warunkach, w których bardzo często głosujemy „na partię” a nie „na polityka”. Skąd zatem miałby nasz wybrany polityk wiedzieć, co dokładnie nam w głowie siedzi kiedy już o to „dokładnie” będzie się rozchodzić? Wizyta na dyżurze radnego również tego nie załatwia – to okoliczność jeden-na-jeden, w której niemożliwe jest omawianie dobra wspólnego całej wspólnoty samorządowej. Natomiast, tak jak w konsultacjach społecznych, władze samorządu powinny być zawsze włączone w proces budżetu partycypacyjnego. I to wpisane jest w podstawy partycypacji obywatelskiej – co do zasady jest to dialog obywateli między sobą i z władzami. (O różnych sposobach ułożenia całości>>>)

Niespójność. Tak, budżet partycypacyjny powinien być związany z dialogiem o długofalowej polityce miejskiej. (Na przykład tak>>>.) To, co najważniejsze w tym przykładzie to powiązanie dorocznego budżetu partycypacyjnego z czteroletnim planem działania tworzonym wraz z mieszkańcami tuż po wyborach samorządowych na kadencję nowych władz. Plan powstaje w uzgodnieniu z obowiązującymi strategiami. Priorytety rozwoju są uzgadniane z mieszkańcami i mają wpływ na kryteria, wg których ocenia się poszczególne projekty złożone do BP. Co więcej, powiązanie BP z planem działania pozwala na skupienie uwagi mieszkańców na kluczowych problemach/obszarach tematycznych rozwoju. To się da zrobić. W skali Warszawy jest to trudne, ale strona społeczna w Radzie ds. Budżetu Partycypacyjnego przy Prezydent m. st. Warszawy, której jest członkiem, próbowała do tego namówić wiceprezydenta Olszewskiego w ubiegłym roku – łączenie tematu BP z konsultacjami budżetu miejskiego oraz z aktualizacją strategii rozwoju miasta. Mi szczególnie zależy na tym ostatnim, więc tak czy inaczej będę ten temat podejmował na Radzie.

Niedemokratyczność. Tu znów kłania się kwestia konstruowania procesu. A szczególnie dotarcia do tych, którzy nie mają kompetencji. Jednym z rozwiązań jest pomysł opisany przeze mnie tutaj >>>. W Cascais pomysły można składać tylko na spotkaniach mieszkańców, podczas których debatuje się z innymi mieszkańcami, przekonuje się do swoich racji. Proces wyniesiony jest niejako na agorę. Oczywiście pod czujnym okiem moderatorów tak, żeby nikt nie przechwycił sytuacji oraz z udziałem urzędników tak, żeby weryfikować propozycje z możliwościami. Nie trzeba pisać więc wniosków, kalkulować kosztów. Trzeba wcześniej przemyśleć swój pomysł, przyjść na spotkanie i przekonać innych, że mój pomysł jest najbardziej wartościowy dla społeczności. To również da się zrobić w Warszawie. Albo przemyśleć inne rozwiązania.
Co do samego pojęcia niedemokratyczności. W domyśle widzę pojęcie reprezentatywności. Ale pamiętajmy, proces BP nie musi być reprezentatywny w 100%, to nie są wybory. Owszem, można i trzeba dążyć do tego, żeby każdy miał szansę udziału. Udział w podejmowaniu decyzji publicznych wymaga jednak kompetencji, których można się nauczyć, a samo uczestnictwo jest do tego dobrą okazją. I nie ma tutaj uniwersalnych recept. Kluczowe jest dobre zdefiniowanie poziomu barier i takie skonstruowanie procesu, w którym udział nie będzie niemożliwy, zniechęcający, ale będzie też wyzwaniem. Dla różnych grup mamy do czynienia z różnymi barierami więc do tych, dla których poziom wyzwania jest za wysoki trzeba skierować dodatkowe środki pozwalające na skuteczną inkluzję. To, ponownie, nie „grzech” BP tylko wyzwanie dla organizatorów.

Wzmacnianie silnych. Szkoły i przedszkola, rowerzyści albo grupy skupione wokół jakiegoś zagadnienia, przechwytują budżet partycypacyjny ponieważ są zorganizowane – łatwiej im zebrać podpisy i przekonać do głosowania na swój projekt. To też problem do rozwiązania. Np. poprzez konstruowanie kryteriów dodatkowej oceny poszczególnych wniosków. Kryterium może być ogólnodostępność, dobro wspólne, rozwiązywanie szczególnych problemów społecznych. Za spełnianie tych kryteriów można dostać dodatkowe punkty, które przechylają nieco wagę głosowania, np. w stosunku 15% do 85%. Kto przyznaje punkty i wg jakiego klucza? Np losowy wybrani mieszkańcy (tutaj losowość jako pojęcie statystyczne z uwzględnieniem parametrów pozwalających na reprezentatywność) wraz z radnymi, przedstawicielami władz wykonawczych z głosem doradczym ekspertów. Ocena musi być uzasadniona.
Przechwytywanie jest dużo mniejszym problemem, w sytuacji, w której nie ma problemu w deficytami zaangażowania obywatelskiego w skali całej społeczności. Możemy liczyć na refleksję silniejszych, żeby nie rzucali się masowo na środki z budżetu partycypacyjnego, ale możemy też (w sytuacji deficytu) kierować uwagę na dobro wspólne i promować te projekty, które lepiej mu służą. Wspomniane kryteria są oczywiście dyskusyjne. Pytanie jednak na czym nam zależy – czy ma być to wolna amerykanka, czy też może chcemy zmierzać wspólnie w jakimś określonym celu.

Budżet partycypacyjny vs budżet miasta. To pozorny wybór i, jak dla mnie, demagogiczne podejście do sprawy. Budżet miejski powinien być tak czy inaczej konsultowany z mieszkańcami. Jedno z pierwszych doświadczeń tego typu – próba szerokich konsultacji budżetu miejskiego ze społecznością, tak żeby miała ona na serio realny wpływ na kształt budżetu – miało ostatnio miejsce w Łodzi i nie zamiast, tylko obok budżetu partycypacyjnego. Nie ma problemu, żeby łączyć te okazje do rozmowy o wspólnych finansach. Co więcej, może nie rozmawiajmy jedynie o tym, jak wydawać pieniądze, ale jak miasto może poszukiwać środków. Przenośmy dyskusję na wyższe poziomy wspólnie ucząc się miasta.
Konsultowanie to jednak nie współdecydowanie, a BP jest właśnie tym ostatnim (o różnicy tutaj>>>). To dwa różne momenty na tej samej skali, ale współdecydowanie, idzie krok dalej niż konsultacje. To bardziej zaawansowana lekcja współodpowiedzialności, dyskusji o tym co wspólne i jak o to wspólnie zadbać. I być może w mniejszej skali finansowej, ale z większą odpowiedzialnością spoczywającą na mieszkańcach.

Nieracjonalność. Teza wygląda z gruntu tak: mieszkańcy są nieracjonalni, decydenci w ratuszu są racjonalni. Podstawowy błąd takiego sformułowania, to ustawienie mieszkańców i urzędników/decydentów politycznych w relacji antagonistycznej. Bardzo to częsty błąd, zakłada się przy nim, że Kowalskiemu i Kowalskiej brak kompetencji, nie widzi dużego obrazka skomplikowanej machiny miejskiej, nie obchodzi go/jej to etc. To argument z gruntu przeciw włączaniu mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych w ogóle. W całej sprawie ponownie rozbijamy się o niezrozumienie tego, że partycypacja nie jest mechanizmem oczywistym. Budowanie kompetencji obywatelskich jest procesem długim i żmudnym. Szanse na racjonalność podejmowanych decyzji rosną wraz z umiejętnym podaniem informacji o złożonym zjawisku i problemie. Jeżeli Kowalscy i Kowalskie mogą debatować racjonalnie o przyszłości systemu zdrowia dla całego kraju, to mogą również debatować o 50, 100, 200, 300… milionach złotych.

Tokenizm (Mydlenie oczu). O tym, że można myśleć o BP w coraz większej skali, nawet w skali większości środków miejskich jest ten przykład z Francji>>>. Ale pamiętajmy, że nie ma jednej recepty na BP, pula środków może się zmieniać wraz z rozwojem rozumienia tego narzędzia przez nas samych. Należy też pamiętać o ograniczeniach samej partycypacyjnej. Jest wrażliwa na populizm, niezrozumienie mechanizmów zarządzania miastem etc. Ważna jest więc roztropność decyzji dotyczących kolejnych edycji oparta na rzetelnej ewaluacji tego, co wydarzyło się w poprzednich edycjach. Czy idziemy w dobrym kierunku? Przede wszystkim natomiast nie zapominajmy o innych mechanizmach, np. wspominanych wcześniej konsultacjach budżetu miejskiego. To ogromne wyzwanie i każde miasto musi sobie z nim poradzić szukając swojego sposobu. Przykład łódzki pokazał, że to praca na lata. I właśnie o perspektywę w czasie chodzić powinno najbardziej, kiedy myślimy o powiększaniu puli środków na budżet partycypacyjny. Jest to decyzja polityczna władz miasta, ale powinna być omawiana z mieszkańcami, którym powinna być przedstawiona perspektywa pracy na kilka lat – a tę trzeba najpierw w ratuszu precyzyjnie wypracować jako spójną wizję rozwoju narzędzia dialogu i decydowania, którym jest budżet partycypacyjny.

Kanalizowanie emocji. Tak, BP jako polityczne public relations to realny problem. Ale znów: wszystko zależy od tego, jak jest skonstruowany proces. Nawet w obecnej formie budżet partycypacyjny w Warszawie nie może już być po prostu narzędziem PR, którym kanalizuje się społeczne emocje. To proces nieprzewidywalny również dla polityków i urzędników. Będzie się zakorzeniał w praktyce relacji ratusz-mieszkańcy. I będzie ewoluował, dotykał coraz to nowych obszarów. Oczekiwania społeczne będą rosły. Będziemy uczyć się wspólnie na błędach, jak można go zorganizować lepiej, ale…
…koniec końców największym „grzechem” jest dla mnie traktowanie budżetu partycypacyjnego jako oczywistego mechanizmu, który ma kilka prawideł i albo działa albo nie. Tymczasem jest wprost przeciwnie. To, czym ma być budżet partycypacyjny i jakie ma pełnić funkcje jest kwestią do każdorazowego ustalenia. Ba – nawet z edycji na edycję możemy mówić o zmianie celów narzędzia, a przez to o ewolucji jego dokładnego kształtu. I to właśnie w tych konkretach i szczegółach wypełniających procesowe od-do tkwi diabeł. Możliwości ułożenia procesu budżetowania partycypacyjnego jest bez liku. Ogranicza nas (a właściwie urzędników, z którymi współpracujemy) jedynie rozsądek, wyobraźnia i determinacja do eksperymentowania i podejmowania ryzyka kształtowania budżetu partycypacyjnego tak, żeby aktywnie odpowiadał na stojące przed nim wyzwania.

Tymczasem budżet partycypacyjny się dzieje. Jest w rękach i mieszkańców i urzędników, a także polityków i trzeba dużo dobrej woli wszędzie, żeby był narzędziem dla miasta i mieszkańców, szczególnie, że lista wyzwań jest dużo dłuższa.

 

*Oktawiusz Chrzanowski socjolog i antropolog współczesności, członek zespołu Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, specjalista ds. partycypacji obywatelskiej, członek Rady ds. Budżetu Partycypacyjnego przy Prezydencie m. st. Warszawy. Współtworzył dokumenty próbujące standaryzować budżet partycypacyjny i konsultacje społeczne. Autor, współautor i redaktor publikacji w obszarze partycypacji obywatelskiej, m.in.: http://issuu.com/fise.org.pl/docs/fise_partycypacja_w_praktyce_www, www.dobrepraktyki.decydujmyrazem.pl.

Co sądzisz? Skomentuj!